矿产资源生态补偿缘何步履蹒跚？

　　矿产资源的开发和利用尤如一把双刃剑，在对经济的发展起到巨大推动作用的同时，也对生态环境造成了不同程度的破坏和影响。

　　矿产资源生态补偿是指对矿产资源开发过程中造成的生态破坏进行赔偿和对生态环境进行治理恢复。完善的矿产资源生态补偿制度能够有效减少和遏制矿产资源开发利用过程中对环境的破坏。然而，目前我国矿产资源生态补偿虽然开展多年，却进展缓慢。那么，我国矿山环境治理究竟面临哪些问题，为何矿产资源生态补偿步履蹒跚？

　　问题一　矿山复垦率低，环境治理未纳入企业职责范围

　　来自国土资源部的数据显示，目前，我国矿山总的复垦率不到10％，与国外大多数国家50％以上的土地复垦率相比，差距巨大。

　　与此同时，矿山企业占地以外的环境治理与生态恢复工作未纳入矿山企业职责范围。矿山企业占地范围的植被与生态破坏只是矿产开采引起的植被与生态破坏的一部分。除了露天矿以外，矿山企业占地在矿区面积中只占很少的部分，矿产开采中造成的植被与生态破坏必然涉及到矿区周边范围。

　　根据山西省调查结果，矿产开采除了引起径流量减少，地下水位下降和湿地缩小外，还因产生采空区漏斗状辐射区域而影响地表植被，其面积约为采空区面积的2.6倍。当前，由于矿区周边影响范围的生态恢复治理的职责还没有明确，矿区整体范围内的生态系统难以在环境自净和自然演替的作用下得以恢复平衡。

　　业内专家认为，目前在规划方面还存在着矿山企业占地以外的植被与生态破坏状况不清、多头管理、各自为政、缺乏系统的综合规划等诸多问题。

　　问题二　矿产资源生态补偿没有形成真正法律制度

　　我国已确立了土地利用规划、环境影响评价、环保"三同时"制度、勘探权和采矿权许可证制度、排污费征收制度、限期治理等法律制度。在《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中对矿产资源综合利用和矿山环境治理提出了要求；《矿产资源法实施细则》、《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》中强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容，提出实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度。《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》也明确要求加强矿山生态环境恢复治理。2011年3月5日，国务院发布的《土地复垦条例》则标志着我国矿山土地复垦工作进一步规范化和法制化。但我国目前仍未针对矿山的生态环境修复治理建立专门的法律、法规。

　　中国矿业大学(北京)教授胡振琪指出，地方上的实践工作迫切需要国家制订矿区生态补偿的专门法律，国家只有在法律层面上做出保障，才能使我国各省市地区的矿区生态治理工作逐渐走向规范化、科学化。

　　胡振琪介绍说，目前矿产资源生态补偿采取的是征收保证金的做法，但从法律层面来看，矿产资源生态补偿的法律依据并不充分。相关的法律如《矿产资源法》和《环境保护法》等仅仅提到了环境治理和土地复垦，并没有明确的生态补偿的实质规定。真正提出实质性内容的是在国家部委的其他规范性文件之中。从形式来看，是法律法规和规章之外的其他规范性文件，其效力级别较低。名称是指导意见，没有形成真正的法律制度。虽然这些规范性文件的出台，加速了行政规章和地方性法规及规章的出台，但这些仅是地方的管理办法和法规，约束力相对较弱，在执行过程中遇到很多困难，大大削弱了保证金的实施效果。

　　问题三　资金筹措欠缺良性运行机制，专项资金来源单一

　　在采访中，专家们谈论最多的就是矿区环境治理和生态恢复资金的问题。

　　据介绍，1993年~2002年，矿产资源的生态补偿主要采取征收生态补偿费的做法。全国17个地方不同程度地开展生态补偿费征收工作，并分别制定了相关管理办法。各级地方政府征收的生态环境补偿费，为生态环境保护提供了有利的经济支持。由于生态补偿费的征收标准、征收依据都尚未确定，各省市地区从量、从价征收方式各不相同，各地区的生态补偿费名称也不尽相同。此外，各地方的不同部门依据各种不同资源开展生态补偿费征收工作，部门之间由于缺少相互协调，常常出现环境保护立法与资源利用立法出现对立分离，针对同一补偿对象产生多种名目的补偿费，进而导致企业负担沉重。2002年全国整治乱收费过程中，许多地方的生态补偿费征收由于立法依据不足而被取消。

　　此后，国家和地方层面的生态补偿又进入了一个新阶段，即征收生态补偿保证金阶段。

　　业内专家认为，当前，我国矿山环境治理和生态恢复资金筹措的良性运行机制仍然欠缺。专项资金来源单一，涉及矿产资源收费名目多、部门多。部门收费使用方向不明确，地方政府投资积极性整体不高，企业投资和治理意识淡薄。矿山环境治理恢复保证金制度适用范围不够宽。目前全国多数省已经建立矿山环境治理恢复保证金制度，均规定保证金只适用于新建矿山企业，或新矿山开发新产生的破坏。而对于历史遗留的矿山环境治理与生态恢复成本仍然纳入保证金的范畴。

　　问题四　　环境治理和生态恢复所需资金没有纳入补偿费支出范围，且征收标准低

　　我国矿产资源补偿费的开征目的是为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益。资源补偿费只是作为调整国家和矿产资源开发利用者之间经济利益关系的手段。因此，国家将补偿费的开支主要集中于矿产资源勘探成本补助上(不低于70％)，并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助预算，而环境治理和生态恢复所需要的资金没有纳入补偿费的支出范围。

　　中国的石油、天然气、煤炭、煤层气等重要能源的补偿费都只有1％，而国外石油天然气矿产资源补偿费征收率一般为10％~16％。即使是美国这样一个矿产资源远比中国丰富的国家，其石油、天然气、煤炭(露天矿)权利金费率也高达12.5％。对此，专家认为，矿产资源补偿费征收标准过低，未能随矿产资源价值、市场情况变动。

　　问题五　专项资金无法满足生态修复实际需求

　　当前，中央矿山环境治理的专项资金来源主要是矿产资源补偿费和矿权使用费，但是中央下达的专项资金估计只占3项收费收入的10％~20％，占矿山历史所创利税的1％，可见总体投资量不大。相对于老旧矿山环境治理和生态修复实际资金需求，中央投入的资金远远无法满足需要。

　　此外，矿山环境治理与生态恢复中央专项资金要求地方政府和企业配套，但由于有的地方政府和企业财力有限等原因，实际到位配套率不高。

　　专家观点

　　矿产资源开发生态补偿机制如何建立？

　　胡振琪认为，随着《生态补偿条例》立法的启动，应当加快我国在矿产资源生态补偿领域立法和政策的统一。以《生态补偿条例》为核心，建立健全配套的法规体系。在国家层面分别制定《矿产资源生态补偿保证金管理办法》等单行立法及实施细则，地方也要结合各地的实际情况具体制定各地的实施办法，以使生态补偿实践有充分的法律依据。同时，由于我国行政管理机构设置中存在的按资源要素分工的部门管理模式，强化部门利益，弱化统一监管理，很容易出现部门分割，难以形成一个有机联系的整体，因此必须建立符合我国国情的矿山环境治理与生态恢复的行政部门间的协调机制。

　　由于我国资源开发的历史特点，矿山生态环境的破坏既有历史的旧账，又有不断产生的新账。过去矿山企业开采的利润都上缴国家，企业只负责生产，过去企业产生的生态损害旧账，要企业自己背负显然是不合理的。胡振琪认为，对历史的旧账(过去计划经济条件下产生的矿山生态损害)，应由国家作为补偿者负担补偿与修复的责任。可以通过设立“废弃矿山生态恢复治理基金”，逐步恢复治理过去计划经济条件下产生的矿山生态损害，实现对过去生态损害旧账的补偿与修复。基金的主要来源之一，就是向正在生产矿山企业征收废弃矿山生态补偿费。根据相关研究，生态补偿费的标准应为吨矿售价的1％以下，其实质是由生产矿山主为当代和祖辈矿业开采所造成的生态损害的历史旧账，给予一定补偿或称义务性赞助。同时，改革现行的矿山企业成本核算体制，将矿山企业的生态环境补偿与修复费用纳入矿山企业成本。在现行的矿山企业成本核算体制中，矿山企业的生态环境补偿与修复费没有纳入矿山企业成本，企业对破坏生态环境的恢复治理成本没有内部化，不利于调动矿山企业的积极性和促进矿区生态环境的修复，应进行改革。

　　由于我国矿山多数位于偏僻的山区，地理位置远离经济发展中心，整治出的土地商业价值相对不大。在采访中，一些专家认为，为了克服这一矛盾，可以考虑将矿山复垦与效益较高的建筑用地复垦或工业用地复垦进行同步销售，使复垦后开发土地的收益可以弥补矿山复垦的亏损。探索矿山治理项目的资源化和市场化途径，建立煤矿区复垦和高效益复垦同步销售机制。