环境信息公开需要提速提质

　　每年一度发布113个城市污染源监管信息公开评价结果(PITI)报告，让我们有机会对上一年度中国的环境信息公开情况有一个全面梳理和总结。从开始的破冰，到现在遭遇发展瓶颈，困扰环境信息公开继续推进的症结在哪里？政府、企业、公众该如何破壁？这些都需要大家共同思考。

图为某家企业环境监督员监测厂区周边的污染情况。　

　　■环境执法难、环境诉讼难、社会监督难

　　信息公开能否改善环境质量？

　　目前，我国的环境保护受制于三大难，即环境执法难、环境诉讼难和社会监督难。在环境执法难的背后，是一些地方政府以生态环境为代价，盲目追求GDP增长；在环境诉讼难的背后，是我们的司法体制有待完善；在社会监督难的背后，是治理机制尚待健全。

　　在民间环保组织看来，这些问题均涉及深层次体制变革，不是一夜之间可以解决。面对迫切需要应对的环境危局，扩大环境信息公开，是积极且稳妥的切入点。

　　PITI报告认为，要实现污染物大规模减排，污染源信息要全面公开，对全部重点污染排放企业全年的监测、监管和排放数据，进行系统、及时、完整和用户友好的公开。

　　公众环境研究中心主任马军认为，“通过落实污染源监管信息的全面公开，能够将环境执法的权力放到阳光下运行，突破对污染企业的地方保护，遏制寻租和数据造假行为；能够为环境诉讼提供数据基础，突破举证难的技术障碍；最为重要的，是能够协助公众参与环境决策和管理，将排污企业置于公众监督之下。”

　　那么，环境信息公开是否真的能化解诸多矛盾？污染源监管信息全面公开的必要性与可行性是什么？在PITI新闻发布会上，专家、学者和民间环保人士发表了各自意见。

　　针对环境信息公开是否会对社会稳定造成不利影响的问题，参加研讨会的环境保护部环境与经济政策研究中心环境战略与理论研究室主任俞海认为，公众对环境信息公开有高度的期盼，政府也有比较强的意愿。目前，已有更多公众将关注的重点放在了拟建项目环评信息公开的内容是否真实、公众是否能够有效参与等问题上。这对处在环境敏感时期、刚刚起步的我国环境信息公开制度提出了新的挑战。

　　中国政法大学副教授杨素娟认为:“2012年，什邡、启东、宁波相继发生市民反对新建项目的事件，居民因担心建设项目对身体健康、环境质量带来不利后果而集体反对，说明建设项目环评信息公开程度不够、公众参与不充分。只有充分的信息披露，公众才能充分参与环境决策和管理，促进环境问题的解决。”

　　环境信息公开与环境质量的改变之间是否存在关系？

　　阿拉善SEE生态协会秘书长刘小钢认为，两者之间并无直接的关系，不是环境信息公开了环境质量一定能好，但是倒过来如果没有环境信息的公开，环境质量则没有办法去改善，原因是企业缺乏来自公众的压力。因此，环境信息公开是第一步，也是最重要的一步。

　　俞海建议，PITI指数是一个综合分数，下一步可以细化评估，重新分配各项分值的权重，对环境信息公开与环境质量之间的关系进行评估，“看一看信息公开程度与环境质量改善之间是否真的存在因果关系？如果PITI给出了这样一种答案或证据，则会加强地方政府做这件事情的决心。”俞海说。

　　■污染源信息披露零散、滞后、不完整且不易获取

　　公开难症结何在？

　　《环境信息公开办法(试行)》自2008年开始实施后，IPE和NRDC两个团队开始对113个环保重点城市的环境信息公开的情况进行梳理和评价，2009年度发现环境信息公开已经破冰；2010年度评价显示环境信息公开是有进有退；2011年度评价显示环境信息公开的制度已经基本确立；2012年度评价则显示污染源监管信息公开进展放缓，环境信息公开遭遇瓶颈。

　　“主要是污染源信息披露零散、滞后、不完整且不易获取。”马军说。

　　参与此次PITI评价工作的湖南省长沙市绿色潇湘环保科普中心运营主管戴晓艳，在2011年针对湖南省14个州市进行依法公开申请的过程中发现，各地环保部门的工作人员对《环境信息公开办法(试行)》及公开程序不熟悉，甚至在接到电话后质疑申请的合法性，有的则表示需要请示后再无下文。

　　民间环保组织安徽绿满江淮环境发展中心总干事周翔今年也遇到了类似情况。一些地方环保单位不清楚环境污染信息公开的内容，对信息公开要求的动机表示质疑。2012年，他们在向安徽省环保厅申请公开污染企业的信息时，被以国家机密为由拒绝，他们在向环境保护部申请行政复议后，才拿到环评报告简本。

　　江苏省南京市绿石总干事李春华仔细分析了江苏省所属的13个城市环境信息公开失分的原因，“主要来源于信息公开的内容不完整和频率低”。一些环保部门公开了信息，但一些核心的内容，比如污染物是什么、污染物的量、超标的原因都没有公开。

　　近日，湖南省汉寿县蒋家嘴镇广源麻业的污染问题引起了网友的广泛关注，湖南省环保厅公布了这家企业的污水检测报告，但未能彻底平复公众的质疑。湖南省人大环资委污染监督处处长刘帅在微博上表示，这体现了公众对环境问题的关心和关注，也暴露出当前环境管理和监督方式存在的问题和不足。

　　刘帅认为，地方政府部门对环境污染信息公开这项工作重视不够，这是法律规范和行政制度建设方面缺失的原因。

　　一方面，环境污染信息公开在法律上缺乏详细完备的规范和要求，公众要求地方政府主动公开环境污染信息的行为缺乏法律的约束力；另一方面，政府部门信息公开的制度建设须完善，政府、人大、媒体的监督力度不够，基层部门的自律也需要加强。

　　“这两方面的原因使得一些政府部门没有把环境信息公开当作一项重要的工作，也导致了基层部门对环境污染信息公开工作流程不熟悉。”刘帅分析说。

　　■全面公开污染源监管信息技术可行，各地积极开展实践

　　公开如何才能更有效？

　　“政府要回应公众遏制污染的强烈诉求，必须强化对污染源监管信息的公开，规范信息公开的工作程序，使之成为一种常态化的工作。”马军说。

　　在中国现有的条件下，污染源监管信息公开是否有可能实现？什么才是有效的污染源监管信息公开？

　　马军认为，污染源监管信息的全面公开，在现实的技术条件下是可行的，原因是:IT技术的高速发展和互联网的快速普及，大大降低了环境信息公开的门槛；自《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》实施5年来，中国环境信息公开已有一定基础，部分省市已进行了良好实践；美国、欧盟、日本等主要工业化国家已经建立相应体系，有丰富的国际经验可借鉴。此外。PM2.5信息公开的成功经验，为污染源信息公开带来很多积极的启示。

　　目前，环境保护部已建立了国控重点污染源自动监控能力建设项目工作进度的动态调度平台。这一平台的建设，为汇总和实时发布全国自动监控企业的监测数据，提供了现实的基础。民间环保组织建议，将这一平台收集的数据尽快向社会实时发布。

　　此外，江苏、浙江和湖北等省在不同项目上的良好实践，以及主要工业化国家的成功经验，都为污染源信息公开的扩大和取得突破创造了条件。

　　湖北省武汉市环保局的污染源日报信息可查询2008年到现在的数据，通过图表每天提供一个数据，结合地图进行发布，并提供监控摄像；

　　浙江省宁波市环保局自2013年以来对其国控、省控、市控重点污染源的在线监测数据进行每小时一次的报告，并通过专栏及时公布各个受到行政处罚企业的名单；

　　江苏省自2011开始启动“1831”生态环境监控系统建设工程，计划建设一个全省联网、资源共享的生态环境监控平台，集成八大监控系统，组建省、市、县三级环境监控中心，并出台一套环境监控管理办法。现在，只要打开江苏环保网，公众就可以通过“生态环境监控指数”和“生态环境监控曝光台”，看到每天的《全省重点污染源自动监控系统运行情况通报》。

　　除了政府部门的努力，社会各界也积极推动污染源信息公开。数年来，中国的民间环保组织、志愿者和网友一直在开展“随手拍定位污染源”的工作，目前已经有近4000家重点监控企业被定位到了中国水污染电子地图上。民间环保组织希望，未来的在线监测数据能够结合类似的污染源分布地图进行发布，以利于对排放企业的社会监督。

　　针对公众的切身感受与政府公布的污染数据不相符的问题，刘帅建议引入第三方监测机构。

　　“民间机构监督政府的环境监测工作以及数据公布，政府同时也监督民间机构并对其进行信用评级。如果民间机构达到监测标准，政府可以将监测权力下放到民间机构，购买第三方机构的服务，推进环境污染监测工作的公平、公正和真实。”刘帅说。

　　近年来，公众对公开污染源监管信息的呼声越来越高，这也给环境管理提出了新的挑战。

　　　民间组织发布评价报告

　　城市环境信息公开分出高低

　　公众环境研究中心(IPE)和国际自然资源保护协会(NRDC)近日联合发布“2012年度中国城市污染源监管信息公开状况评价结果(PITI)”报告。

　　在113个城市中，宁波再次蝉联排名第一，排名最后的是枣庄。污染源监管信息公开的平均分达到42.73分，连续第三次增长。虽然环境信息公开继续有所扩大，但年度增幅却呈明显的下降趋势，公开的势头逐年放缓，显示污染源监管信息公开正遭遇瓶颈。

　　信息公开进展放缓

　　信息公开整体继续提升，但进展放缓。连续4个年度的PITI评价中，113个城市平均分从31.06增长到42.73。在后3个年度的评价中，113个城市的平均分的年度增幅分别为16.35％、11.07％和6.45％，呈逐渐下降趋势。

　　进展放缓的一个原因，在于一批城市不进反退。佛山、汕头、保定、台州、常州、鞍山等10个城市被评为2012年度退步最大的城市，其中佛山和汕头相比上一个报告周期退步了20分以上。2012年度的PITI评价中，出现退步的城市所占的比例是3年来最高的，达到了35％。

　　东中西部地区信息公开呈现低水平趋同态势。一直引领环境信息公开的东部地区，在此次评价中乏善可陈；西部地区的增长速度超过了中部，而中部又超过了东部。

　　“环境信息公开水平趋向一致，本来应该是令人欣慰的事情。但2012年度PITI评价结果的趋同，却是在低水平状态下的趋同。”公众环境研究中心主任马军说。

　　关键信息公开不足

　　报告显示，日常监管、排放数据、环评情况三大关键信息的公开少有进展，成为多数城市得分低的关键原因。

　　报告显示，日常监管信息增长有限。日常监管信息包括企业超标、超总量排放信息和环保行政处罚记录，涉及企业是否能遵守环境法规，是最为重要的信息。113个城市这方面的平均得分3年涨幅不到2分，而在2012年也仅仅得到10.20分(此项满分28分)，有55个城市仅勉强达到最低一档得分。

　　排放数据依然公开较少。排放数据的公开，在主要工业化国家已经成为惯例。美加、欧盟、日韩等地企业，必须定期向社会公布其排放的有害物质的种类和数量。而在中国，虽有2003年的《清洁生产促进法》和2008年的《环境信息公开办法(试行)》对披露部分企业的排放情况做出了要求，但执行相当有限。

　　此次PITI评价发现，仅有湖北省和常州、柳州、北海、大庆等城市及重庆的多个区县对部分企业排放数据做出公布，且公布的数据种类通常十分有限。

　　环评信息，依然缺乏实质公开。在环境影响评价的技术环节上，中国与发达国家并没有本质差别，但在程序上却有很大的不同。最核心的差别，在于缺乏信息公开和公众参与。