美国经验助中国国家公园建设提速

6月8日，国家发改委和美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》（以下简称《框架协议》），启动为期三年的中国国家公园体制建设合作。另来自国家发展改革委的消息称，我国已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市开展国家公园体制试点，试点时间为三年。

　　8日签订的《框架协议》提出，双方将在国家公园试点技术指南、美国等国家的国家公园案例研究、试点地区国家公园管理体制和政策实证研究、国家公园与保护地体系研究以及机构能力建设等方面开展具体合作。国家发展改革委将主要提供政策指导，保证项目顺利实施；美国保尔森基金会将为合作提供智力、技术等方面的支持。

　　我国有国家公园吗？

　　“国家公园”的概念源自美国，译自英文的“National Park”，据说最早由美国艺术家乔治·卡特林提出。1872年，美国国会批准建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。此后，美国国家公园不断增加，逐步形成较为完善的体系。

　　国家公园体系是指由美国内政部国家公园管理局管理的陆地和水域，包括国家公园、纪念地、历史地段等，占美国国土面积约3.64%。目前，美国国家公园体系可分为三大类：第一大类以保护自然环境和生态环境为主；第二大类主要以生态旅游资源为保护对象；第三大类为文化历史遗址保护区。由于国家公园的保护模式能较好地平衡保护与利用的关系，世界各国都根据实际情况建立了自己的国家公园和自然保护地。

　　在我国，从国家公园的内涵上说，由国家政府部门主管的类似于“国家公园”的概念被分属于国家森林公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区及酝酿中的国家海洋公园、国家遗址公园等多个方面，属于不同的管理系统。

　　但美国保尔森中心环保总监牛红卫认为，上述这些提法并不完全等同于“国家公园”的概念。牛红卫说，目前中国有六大类几千个“保护地”，约占中国18%的国土面积。“这个比例其实并不低”，但大量的“保护地”属于抢救性保护，由各地政府自下而上地实施，单位面积的资金投入不足，“甚至低于泰国、尼泊尔等国家”。在他看来，中国目前尚无真正意义上由中央政府认可的国家公园。

　　不过实际上，2006年，云南迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园。2008年6月，国家林业局批准云南为国家公园建设试点省。到2012年底，云南已建立8个国家公园，其中丽江老君山和普达措两个国家公园实现了“一园一法”。2008年9月，黑龙江汤旺河国家公园获得环保部和国家旅游局的批复开建，这被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。

　  为何不先立法再推试点？

　　美国国家公园系统由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理，管理局代表国家直接管理全国的国家公园。

　　而新中国成立60多年来，已经大致形成了九大类自然和文化遗产地管理体系，这些自然和文化遗产地的管理权限，分散在相关各部门和各地方政府。

　　换言之，我国对这些自然和文化遗产地的管理体制缺乏自上而下的直属的、系统的、实质性的上级权威管理机构。加之地方行政部门的参与，使管理更杂乱。甚至有的地方把旅游业视之为主要经济发展点，造成许多景点管理水平和景点价值严重不符。

　　而国家公园体制的建立，或将全面深化改革其管理方式。不过业内人士认为，改革管理方式涉及林业部、建设部、国土资源部等多个部门，产权复杂，其中还牵扯不少历史问题，操作难度将比较大，博弈在所难免。

　　十八届三中全会作出“建立国家公园体制”的决定。针对国家公园建设思路，不少专家纷纷献言献策。如在去年10月举行的“国家公园建设思路研讨会”上，北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎强调了国家公园综合立法的必要性和紧迫性。他说：“就像番茄蛋汤，我们目前的相关立法就是鸡蛋归鸡蛋、番茄归番茄。国家公园应该综合立法，所有的国家公园都应该保护，同时要向公民提供户外教育的机会，要细化法规内容，增强法规的可适用性。”

　　不过环保部生态处处长房志则认为，中国是一个自上而下的体制，按照之前的惯例和经验，可能还得先试点、后整合、再总结经验、最后立法。如果要先立法后整合，是否符合国情，很难做出判断。

　　中国公园协会秘书长李亮认为，建立国家公园体制属于上层设计范畴，符合中国国情，国家公园的实践印证了“绿水青山就是金山银山”的大观念。对于借鉴国外经验，李亮还补充说，美国的国家公园除了自身的经营收入，还有中央财政、慈善机构、企业赞助等三大块投资渠道，这些都值得借鉴。

　　延伸阅读：美国保尔森基金会

　　保尔森基金会是一家位于芝加哥大学的独立、非党派机构，成立于2011年，创始人是美国前财政部长及高盛前首席执行官亨利?保尔森。保尔森基金会在美国和中国设有办公室，合作伙伴遍布全球，是一个“知行合一”的智库。

　　保尔森基金会致力于通过项目、倡导和研究，推动中美两国的经济增长和环境保护。该基金会官网上介绍其使命是推动全球环境保护及中美两国的可持续经济增长，并加深两国的相互了解，其工作基于以下原则：“只有中美两国互补协作，才能应对当今最紧迫的经济和环境挑战”。

来源：中国风景园林网