城镇化要让城市居民记得住乡愁

近日下发的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《意见》)，将“强化主体功能定位，优化国土空间开发格局”作为“总体要求”中的一个重要内容。“国土空间开发格局进一步优化”也被设定为“主要目标”之一。此外，在“健全生态文明制度体系”中也提出“明确各类国土空间开发、利用、保护边界”。

　　显然，国土空间开发事关生态文明建设全局，就如何落实主体功能定位，科学构建国土空间格局这一主题，《法制日报》记者专访了中国国土资源经济研究院规划所副主任强真。

　　国土开发活动规制不严格

　　记者:与生态文明建设的要求相比，我国目前国土空间开发存在哪些问题?

　　强真:从现阶段来看，我国国土开发格局与资源环境本底匹配程度总体较低:一方面，地区人口产业集聚与国土资源环境禀赋不相适应，由于过度开发，一些地区水资源严重短缺，南方优质水田被大量占用，能源和大宗矿产资源对外依存度居高不下。

　　另一方面，由于过度开发，大气、土壤和水环境总体质量下降，绝大部分城镇化发展集中区雾霾现象严重，许多流域、近岸海域水污染严重，乡村环境污染加剧，耕地土壤污染退化，京津冀、长三角和珠三角地区环境质量已超过当地环境承载能力。

　　同时，由于过度追求经济效益，导致城镇化和工业化开发与生态保护不协调，对区域生态环境造成严重破坏，良田、森林、湿地、草原等绿色空间不断被挤占或退化，生物多样性、水源涵养能力等生态系统服务功能持续下降。

　　这些问题的产生，很大程度上出于对国土开发活动规制不严格，所以，必须科学确定区域国土开发强度，从空间开发规模限制性上，引导经济社会活动尊重自然规律，引导人口和产业向资源环境承载能力较高的区域集聚，有序有度实施国土开发，重塑符合生态文明建设要求的国土空间开发新格局。

生态空间底限须先行确定

　　记者:除了科学确定区域国土开发强度外，在对国土空间的开发、利用和保护上还需注意哪些问题?

　　强真:要进一步调整国土开发、利用和保护的空间结构。国土空间按照类型划分主要包括生产空间、生活空间和生态空间3类。空间结构就是3种不同空间类型的规模、布局和层级关系。不同类型地区应建立符合自身发展定位，与区域资源环境本底相适应的空间结构。

　　“三生”空间结构不是割裂的，更不是单独存在的。生产空间过度扩张，必将挤占必需的生活空间和生态空间，造成区域空间结构失衡，生态质量下降，人民生活水平得不到提高。例如，京津冀、长三角、珠三角三大优化开发区，绝不是仅仅存在生产空间和生活空间，更需要一定的生态空间。

　　“三生”空间需要在区域尺度上进行统筹。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化快速同步推进，经济社会发展对生产和生活空间的需求不断增长，必要的生态空间往往得不到保证。加强生态文明建设，实现经济社会生态效益相统一，就是要在同一地域范围内，先行确定生态空间底限，在对耕地、森林、水域等保护的基础上，勾勒合理的国土开发活动范围。这样才能造就青山绿水，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

　　要适度确定空间规模和结构。优化开发和重点开发地区，要根据区域资源环境承载力本底，按照“反规划”路径，先行确定生态空间和农业生产空间，根据实际发展需要，科学确定二三产业空间和城乡居民生活空间。限制开发地区，要以保障农业生产空间和生态空间为首要任务，严格确定二三产业开发空间规模和布局，限制人类生活空间的过度拓展。

　　要促进生产空间集约高效。在科学确定三次产业发展所需空间规模和布局的基础上，重点对二三产业发展空间的利用效益和水平进行提升，这也是生态文明建设的要求和必需，过度的低效开发必然带来生态空间破坏和环境负面影响。此外，还要大力建设宜居适度的生活空间。要同步开展山清水秀生态空间的保护和建设。

　　把城市建设放在大自然中

　　记者:《意见》在“强化主体功能定位”部分指出，大力推进绿色城镇化。根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化宏观布局。在推进绿色城镇化上，您有何建议?

　　强真:建立绿色城镇化发展布局和形态。按照优化开发和重点开发的战略部署，不断优化城镇建设宏观布局，同步搞好城市微观空间治理。差别化确定中等以上城市国土城镇化率，科学安排城镇建设用地占城乡建设用地比例，强调土地城镇化与人口城镇化率深入协调，促进“地随人走”，统筹引导城乡建设用地增减挂钩有序开展。

　　重点实施京津冀、长三角、珠三角三大优化开发区绿色城镇化综合治理工程，不断整治城市病。在重点开发地区，依靠市场力量和国家规划引导，以重点开发城市为单元，逐步发展形成若干具有自身生态特色的城市群，使之成为带动中西部和东北地区生态文明建设的重要闪光点。根据区域自然条件，科学设置开发强度，严格划定城市开发边界，把城市建设放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

　　不断提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。要将耕地红线作为城市绿色生态空间保护的重中之重，既包括数量，也包括质量。

　　在优化开发的三大城市群内，以盘活存量为主，严格控制新增建设用地。各级优化开发区和重点开发区，均要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。大中型城市应适当减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定城市生态红线。

　　提高城镇生态建设水平。要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，在体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念基础上，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

来源：中国风景园林网