深圳：“二次开发”两大利器破解城市空间难题

　  3月31日上午，深圳市重大项目开工仪式在鹿丹村举行，标志着鹿丹村重建工程开工建设，历经10余年的鹿丹村旧改工程终于迈出历史性的一步，鹿丹村也是深圳市内首个商品房住宅小区成功拆除改造案例。

　　以2012年为拐点，我市已进入了以存量用地开发为主的城市发展新阶段。为破解城市发展的土地困局，我市提出从“增量扩张”向“减量发展”转变，通过存量挖潜、土地二次开发，实现土地资源的节约集约利用。城市更新和土地整备作为我市土地二次开发利用的重要手段，围绕市委市政府确立的深圳质量标杆，努力破解空间资源瓶颈，为推动经济发展方式转变和城市建设提供坚实的保障。

　　近年来，通过土地的二次开发，深挖土地潜力，在经济发展、土地供应、产业转型、城市面貌、社区民生福利等方面发挥了积极的作用，在土地资源的节约集约利用方面更是成效显著，通过紧凑发展和地上地下空间立体化开发利用，使土地发挥最大的综合效益，全市每平方公里GDP产出居全国前列。

　　核心提示

　　城市让生活更美好。一个国际化的城市，一定会吸引世界目光的探索和追寻。

　　探寻它的城市发展路径、战略、土地利用、生态保护等方面都有哪些过人之处，尤其是在保持城市竞争力的同时，如何做到对生态环境的保护。

　　深圳在这些方面进行了积极有效的探索。

　　今年是深圳划定基本生态控制线10周年，从2005年起，深圳率先在国内建立起基本生态控制线管理制度，全市一半的土地划入基本生态控制线加以保护。

　　10年的时间里，深圳基本生态控制线管理制度对保护生态环境、促进城市的可持续发展发挥了重要的作用，并交出了一份漂亮的成绩单。

　　数据显示，近5年来，全市新增公园绿地3624.67公顷，新建公园236个，公园总数达889个，人均公园绿地面积为16.84平方米，基本形成“自然公园-城市综合公园-社区公园”的三级公园体系。森林覆盖率41.5%，建成区绿化覆盖率45.08%。

　　全市生态景观林带长475公里、面积125420亩，绿道里程2400公里。凤凰山森林公园、羊台山森林公园、大鹏半岛国家地质公园等一批自然类公园的建设和开放，为市民提供了更多的绿色休闲空间。

　　对深圳来说，土地资源是稀缺的，尽管如此，深圳还是要把尽量多的土地用于生态建设和环境保护，这考验的是决策者的智慧和魄力。

　　30多年前的边陲小镇一跃成为全国最具竞争力的城市，在1995平方公里的陆域面积上，承载着超过1500万人口的生活和就业。

　　捉襟见肘的土地资源已成为制约深圳城市规划发展的瓶颈，深圳几乎已到无地可用的境地！而深圳又面临着产业转型升级，由速度向质量转变，加快向现代化国际型城市发展的重任。

　怎么办？

　　“唯有在存量土地上做文章！”深圳市规划和国土资源委员会（海洋局）主任王幼鹏明确表示。

　　3年前，深圳启动新一轮“土改”，在存量挖潜、土地资源的二次开发等方面先行先试，依靠城市更新、土地整备两大抓手，提高土地资源利用水平；在土地资源的节约集约利用方面也进行了有益的探索。

　　除此之外，市规划国土委还在规划管理、行政体制等方面进行了一系列大刀阔斧的改革，一个集新型规划、土地、行政和生态管理为一体的现代化规划国土“四大体系”正在形成。

　　1、城市更新成拉动经济增长利器

　　回顾深圳城市更新这几年的历程，以2009年深圳市出台《城市更新管理办法》为起点，深圳全面启动城市更新。5年多来，我市充分利用省“三旧”改造的政策机遇，始终坚持大胆创新、政策先行，坚持政府引导、市场运作，出台了一系列政策文件，走出了一条具有深圳特色、符合深圳实际的道路。目前我市城市更新改革经验被国家发改委纳入国家综合配套改革试验区改革成果，将在全国推广。

　　近几年来，城市更新还在拉动经济增长方面发挥了重要作用，城市更新带动的固定资产投资额呈逐年递增态势。数据显示，2011年城市更新完成投资额约142亿，2012年约250.5亿，2013年约365.7亿，2014年约400亿，占全市固定资产投资额比例分别为6.6%、11%、14.6%、15.66%。

　　在促进产业转型方面，城市更新作用同样巨大。目前全市已有57个拆除重建的产业升级项目获得规划审批，更新改造后将提供1268万平方米的产业用房以及与之相配套的产业配套，可为各类新型产业和市政府鼓励发展产业提供空间保障，进一步促进产城融合。同时，蛇口网谷、大运软件小镇等一批综合整治类产业项目也高效地推动了片区产业转型。

　　在提升城市发展质量和民生服务水平方面，近年来，在列入城市更新计划的项目中，原特区外用地占76%，有效助推了特区一体化进程。截至2015年4月30日，已通过审批的城市更新单元规划总计273项，已批的城市更新规划中落实了中小学74所、幼儿园164所、社康中心131家、公交首末站77个及其他一大批公益设施。

　　综合来看，城市更新在深圳城市化发展过程中发挥了重要的作用，很多思路和创新举措走在全面前列，为国内很多城市提供了借鉴和参考，很多城市慕名前来学习深圳城市更新的做法和经验。

　　2、土地整备保障重大项目和民生工程落地

　　土地整备作为土地二次开发的另一大利器，近年来，通过提前规划、主动实施、统筹开发，将零散低效的土地整合为成片成规模的土地，为一批重大项目和民生工程落地提供了空间保障。截至2014年底，全市土地整备累计释放139平方公里用地，计划到2015年释放150平方公里。

　　2012年土地整备局成立，该局通过制度创新，探索了“整村统筹”、市场化收购模式及填海造地等多元土地整备模式，并积极构建利益共享机制，实现各方利益平衡和城市发展利益的最大化。去年全市完成土地整备18.3平方公里，重点开发区域土地整备成效明显。比如，南山500KV现代变电站及周边用地、塘朗山环境园余泥渣土受纳场周边地块等15余项土地整备项目实施方案审核和资金拨付顺利完成；轨道三期7、9号线、莲塘口岸等重大项目的征收补偿工作按计划稳步推进。

　　近年来，土地整备局紧紧围绕深化土地管理制度改革、转变城市发展模式、提升城市发展质量总体要求，以“向实施要效率、向空间要质量、向改革要成效”为工作主线，不断巩固党的群众路线教育实践活动成果，积极突破工作重点难点，探索完善适合我市土地整备工作的政策和思路。

相关链接

　　深圳新一轮基本农田改造完成

　　为生态环境保护架起空间屏障

　　深圳特区报讯（记者徐强通讯员刘静静）记者昨从市规划国土委获悉，我市3.2万亩基本农田划定方案通过了广东省国土资源厅正式审查，标志着我市从2010年开始的基本农田改造和基本农田布局调整工作全面完成。新一轮基本农田改造完成，既落实了国家严格耕地和基本农田保护的重大决策部署，又保障城市可持续发展。

　　按照国家统一部署，全国要在2016年全面完成永久基本农田划定工作，我市是先行开展此项工作的14个城市之一。据市规划国土委有关人士介绍，我市基本农田改造投入大，基础设施标准高，在基本农田改造工作中已同步完成国家下达我市3万亩基本农田的建设任务，走在全国前列。

　　据悉，我市以基本农田为依托，建设国家农业科技园区，大力发展农业科研育种产业，落实了发展现代农业的战略部署，巩固了农业发展的根基。另外，新一轮基本农田的划定释放了我市2004版的基本农田，实现了由市域零散分布到集中连片布局的转变，为城市建设腾出了发展空间。同时，作为生态安全格局的重要组成部分，基本农田布局与我市基本生态控制线充分衔接，强化城市发展的边界约束，缓解了资源环境承载压力，促进了生态文明建设。

　　热点聚焦

　　3年新一轮“土改”土地资源配置更市场化

　　“农地”可多渠道入市盘活存量土地

　　2012年5月25日，国土资源部和广东省政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》，支持深圳开展土地管理制度综合改革试点，推进土地资源配置市场化、土地利用高效化、土地管理法治化，标志着深圳新一轮“土改”大幕正式拉开。

　　3年来，市规划国土委以此为契机，在土地管理制度方面进行了一系列大胆的改革。2013年1月，我市以2013年1号文的形式发布《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》的“1+6”文件，原农村集体经济组织继受单位工业用地可以进入市场，通过利益共享的方式使原农村集体的利益得以保障和充分体现。

　　又有三宗“农地”酝酿入市

　　2013年12月20日，福永街道凤凰社区一块原农村集体产业用地入市交易，由深圳市方格精密器件有限公司以1.16亿元竞得该宗地，当场签订了《土地使用权出让合同书》，成为首宗成功入市交易的“农地”，在全国起到示范作用。

　　目前该宗土地的开发建设进程正在有序开展，2014年3月，市规划国土委宝安管理局核发了该项目的《建设用地规划许可证》；2014年11月，又核发了该项目的《深圳市建设工程桩基础报建证明书》；2015年1月核发《建设工程规划许可证》。

　　凤凰社区的首宗“农地”成功入市为其他社区提供了借鉴。目前，坪山、龙岗、龙华各有一块“农地”正在酝酿上市。

　　产业用地供需服务平台搭建市场化平台

　　根据十八届三中全会的精神，市规划国土委还积极探索市场化手段配置土地资源，保障产业用地落实。2013年11月启动产业用地供需服务平台，通过该平台收集全市产业用地需求、发布用地供应信息、组织土地交易、公示成交结果。企业可向平台申报用地需求，政府根据市场需求制定产业用地供应计划，实现产业用地资源最优配置，该平台公开、公平、公正配置产业用地获得市场高度认可，该平台自2013年11月启用以来，共发布产业用地出让信息36宗，成功出让产业用地28宗，成为我市未来产业用地供应的新常态。

　　2014年以来，通过该平台集中挂牌出让用地12宗，成交11宗（7宗战略性新兴产业用地），成交率达92%，共吸引40多家企业参与竞买；其中有4宗溢价成交，龙华新区一地块更是引来17家企业竞投，最高溢价率达284%。

　　鼓励“农地”参与民生设施建设

　　市规划国土委还积极推进社区民生设施用地入市。去年推出了2宗养老设施用地入市交易，成功引进社会资本进入民生领域，推进我市民生事业发展。

　　今年4月份，《深圳市机构养老设施用地供应暂行办法》、《关于促进安居型商品房用地供应暂行规定》正式实施，这两个文件是继承和借鉴产业用地“1+6”文件相关精神，再次拓宽原农村集体土地入市渠道的重大举措，在此政策支持下，原农村集体土地入市不仅可以在产业用地、安居型商品房用地、养老服务设施之间进行选择，还可以在现金、物业甚至股份等多种收益方式上进行取舍，既有助于调动原农村集体积极性，加快存量土地盘活速度，也有助于保障和改善民生。

　　市规划国土委有关负责人介绍，这两个文件的发布是进一步深化土地管理制度改革的又一重大举措，它以市场化方式破解了我市重大产业、公共基础设施、民生设施等土地供应供需矛盾尖锐难题，推动市场在配置土地资源中起决定性作用。

　改革亮点

　　锐意改革推进深度城市化进程

　　市规划国土委构建新型四大体系

　　去年是市规划国土委的改革之年，按照市委市政府的改革部署，该委提出了构建新型规划、土地、生态和行政四大体系，明确了29项改革任务，通过改革，有力推动了经济社会发展和深度城市化进程。

　　在规划方面，市规划国土委精心谋划城市发展，开展了海洋发展战略研究，主动响应国家“一带一路”和我市湾区经济发展战略，坚持陆海统筹，优化城市发展空间；开展《深圳海洋发展战略研究》，落实国家南海开发和“一带一路”海洋强国战略，主动谋划打造湾区城市，助推城市发展转型；探索建立海岸带综合管理制度，充分利用大部制优势，推进海陆资源统筹管理；规范沙滩管理，为市民提供更多亲海滨水空间；充分运用特区立法权，起草《深圳市海域管理条例》，出台我市首个《海域使用金使用管理暂行办法》，建立将海洋规划、资源配置和环境保护一体化的管理制度。

　　在生态环境保护方面，去年，该委编制了国际低碳城拓展区控规，成功召开国际低碳论坛，实施居住小区低碳生态规划的设计指引，引导我市低碳生态从探索走向实践与推广。此外，还编制新一轮基本农田划定方案，落实了3.23万亩基本农田保护任务。并设立深圳湾禁渔区，开展大鹏湾珊瑚保育工作，编制《深圳市海洋环境保护规划》，开展龙岐湾陆源污染调查，以及珠江口我市海域环境容量与污染排放总量控制研究，推动内伶仃岛、小铲岛整治修复工程和前海海岸带、华侨城湿地修复提升工程。

　　在土地供应方面，去年，我市用地报批进度居全省第一。全年签订土地出让合同232宗（前海10宗），用地面积588.34公顷（前海18.17公顷），合同总地价841亿元（前海229.17亿元）。新增用地（农转用）供应面积连续4年下降，存量用地全年供应达895公顷，超过土地供应总面积的70%，成为建设用地供应的主要来源。

　　在行政管理体制改革方面，市规划国土委去年在光明、坪山、龙华三个新区管理局实施了“大科室”综合试点改革，通过整合职能、下放事权、优化决策、合并流程等系列改革措施，行政服务效能有了明显提升。三个管理局的办事时限实现大幅度压缩，一般事项平均办理时限压缩三分之一，招拍挂项目办理时限压缩40%，政府投资项目办理时限压缩50%，个别事项实现办文结果立等可取，受到了社会的广泛关注和好评。

　　下一步，市规划国土委将深入贯彻落实国家、省、市的新部署和新要求，以自贸区的开发建设为契机，以改革创新为动力，以破解城市发展难题为突破口，以激发存量土地尤其是低效土地的开发潜力为着力点，加快构建新型的规划、土地、生态和行政管理制度体系，全力推动城市新一轮的跨越式发展，在“四个全面”中争当排头兵、争创新业绩。

　　具体说来，一是推进规划管理制度改革，增强规划的可实施性，加快构建适应存量土地开发利用的新型规划管理制度体系；二是推进土地管理制度改革。以市场化为方向，以明晰产权为基础、以利益共享为突破口，推动资源配置效益最大化和效率最优化，分步分类解决土地历史遗留问题，加快盘活存量空间，有效解决土地资源瓶颈；三是推进生态管理制度改革。将城市建设与生态建设有机结合起来，坚持走绿色低碳的可持续发展之路，实现发展与保护并重、环境与经济共赢；四是推进行政管理制度改革。进一步精简审批事项，优化审批流程，健全决策机制，全面提升服务效能，加快构建与经济社会发展相适应的新型行政管理制度。

来源：中国风景园林网